Time: 2020-04-07  腾讯云

破解数字政府的“广东模式”密码:粤省事如何2年吸引1767万实名用户

  公积金服务2612万件、社保服务754万件、户政(治安)服务125万件、税务服务99万件、出入境服务63万件…大屏上不断更新的数据显示着“粤省事”单月各种政府相关业务查询办理办理的数量排名。

  广州市东风中路珠江颐德大厦的7层,是数字广东公司展厅。在一个个显示屏上,广东数字政府正在高效率地运转着。

  效率的背后,是过去两年中,广东“数字政府”建设取得的巨大成果,以其中的“粤省事”(我国首个集成民生服务的微信小程序)为例,已撑起3亿访问量,累计实名用户数1767万,平均每7个广东人中就有一个在使用“粤省事”,总计上线744项高频政务服务及60种个人电子证照,其中651项实现“零跑动”,91项“最多跑一次”。

  据《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告(2019)》显示,在全国省级政府网上政务服务能力上,广东省已从2016年的全国第九名,成为2018年的全国第一。实现了从“改革开放看广东”,到“数字政府看广东”的跃迁。

  在2019年6月3日国新办举行广东改革开放和创新发展情况新闻发布会上,广东省省长马兴瑞称,“数字政府”建设是广东省落实‘数字中国’部署的一个重要举措,是推动数字经济发展的一个方向,打破了过去各自为政的状态。通过机制创新,成立了广东省政务服务数据管理局,建立了市场化运作的数字广东公司。

  通过展示中心,人们看到的不只是已经取得的成果,还有一个正阔步走来的新时代——从新公共管理,到数字政府,这是“百年未有之大变局”。

  必须跑赢的一场竞逐

  提起数字政府,离不开“整体型政府”这一概念。

  最早系统提出“整体型政府”构想的,是英国著名学者佩里·希克斯。在1997年出版的《协同政府》中,他提出:在政府发展史上,出现过国家型政府、行政型政府、治理型政府,“整体型政府”则是全新的发展阶段,是应对时代挑战的唯一解决方案。

  佩里·希克斯认为,传统的治理型政府日渐碎片化,因为它的核心理念是通过分权、绩效激励、引入私有化等手段,鼓励部门间竞争,以提高效率。可结果却是:政府部门越来越多,办事越来越难,在“专业人办专业事”的借口下,许多事务明明与公众利益密切相关,却将公众排斥在外。

  要解决这一弊端,必须充分利用数字技术,建设一个更整体、更有预防性、服务更便捷的政府。这种新型政府将完全围绕人们具体的“生活事件”而展开。

  对此,西方发达国家纷纷予以响应,出现了政府部门“归并潮”:英国政府归并为18个大部,美国政府归并为13个大部,德国政府归并为15个大部,日本政府归并为12个大部……

  部门归并取得了一定效果,却没能实现佩里·希克斯设想的目标。因为它并未脱离上世纪60年代以来新公共管理的认识窠臼,依然想用市场来解救“政府失灵”。

  2006年,以英国伦敦政治经济学院教授帕特里克·邓利维为首的研究团队发表论文《新公共管理已死,数字时代的政府治理万岁》,犀利地指出:新公共管理降低了政府效率,使政府日渐滞后于社会,成为整体效率的洼地,任其发展,必将引起精英与大众的激烈冲突。

  学者于君博发现,仅过了10年,帕特里克·邓利维的预言便化为现实。占领华尔街、英国脱欧、特朗普当选美国总统…公众通过一次次的任性选择,令精英的权威扫地,政府威信空前低落。学者们惊呼:人类已进入“后真相时代”。2016年11月,牛津字典甚至宣布,“后真相”成为年度热词。

  事实证明,现代政府的任务绝不只是提高办事效率、方便管理、做好服务这么简单,它还需要建构自身的权威,而这权威来自新技术赋予的组织能力。

  换言之,技术能力升级已成政府运作的必要条件。这是因为,信息技术正推动全社会学习能力的提升,谁落后,谁就会被时代所抛弃。而要建设“整体型政府”,新公共管理已无能为力,只能走数字政府之路。

  统计表明,193个联合国成员国中,具有统一数字身份的国家接近100个,实现一体化在线服务的国家超过80个,数字政府已成世界各国的共同选择。

  难以翻越的“四座大山”

  学者们这样描述数字政府:在过去500年中,这样的“大变局”仅出现过两次,一次是工业革命,一次就是数字政府。这次“大变局”的尺度、体量,可能大大超出我们的想象。

  然而,真正实现“大变局”,还需突破诸多困局。

  首先,现代政府面对的服务场景太多、太复杂,地方知识构成多元,给信息整合带来前所未有的困难。

  以广东省为例,现有户籍人口1.04亿,加上三四千万外来流动人口,总计达1.2亿人。还有1200万个商业主体,位居全国第一。如此惊人的体量,对数字政府的信息服务能力提出了更高要求。

  此外,广东不同地区发展不均衡,除珠三角外,其他地区都是山区,以农业为主,产业转型难,乡村人口占广东总人口的33.5%。比如云浮地级市,人均GDP仅有深圳的1/5,在全国排名靠后,所以人们说:“最富的地方在广东,最穷的地方在广东。”不同发展阶段的人们对数字政府的需求完全不一样,怎样才能给予针对性的帮助呢?

  其二,社会信用体系不健全。

  目前我国信用体系主要依赖政府、银行等第三方机构进行信用担保,数据所有权不明确,造成认证成本高、办事难等。目前除中国人民银行征信中心的“全国统一的企业和个人征信系统”是覆盖了所有企业和个人的信贷信息外,其他行业的信用信息都局限于本行业,各自按自己的理解及拥有的资源建设信用体系。

  其三,各部门信息交流不足。

  虽然政府掌握着80%的大数据资源,但在传统管理制度下,数据资源分别掌握在各部门手中,成为部门利益的一个重要组成部分。这些数据背后隐含着各种责任,在共享数据法治标准缺位的前提下,导致许多部门不敢将核心数据“拿出来”。

  更何况,这些数据高度专业化,即使公开了,未经专业训练的用户也无法应用,由此形成一个个“数据烟囱”“数据孤岛”。比如做残疾人系统时,需要公安机关、民政部门的认证数据,可残联是弱势部门,提出需求后,如何才能得到快速响应?况且公安机关等在数据共享时,有具体的规范和要求,不能随便提供。目前,我国已有《政府信息公开条例》等,但权威性有待提升,特别是在执法力度上,还需进一步强化。

  其四,安全隐患。

  据美国电信巨头Verizon公司近日发布的《2018年年度数据泄漏报告》,政府行业数据泄露量超越医疗行业、金融行业等,排名第一,从2016年排名第三,到2017年排名第二,堪称每年都在“上台阶”。

  研究表明,针对行业的恶意攻击只需几分钟,而发现攻击行为却可能要几个月。发现滞后的情况在政府行业中表现得尤为突出,往往需要几年时间才能发现。从斯诺登事件,到希拉里的“邮件门”,一个个“公众信息灾难”提醒着人们,千万不能忽视数字政府的安全性。

  这四大困境,堪称是迈向数字政府过程中,必须翻越的“四座大山”。

  制度创新必须先行

  该如何翻越这“四座大山”?广东经验是:以制度创新为切入点。

  从逻辑上看,数字政府的理想模式是政府推动、社会支持和公众积极参与,三者合力才能实现资源最优配置。如推进主体过于单一,结果可能会远离公众的具体需要。然而,按传统的数字化服务模式,政府提出目标,通过招标采购,将项目交给最能满足目标的企业,无法适应数字政府的实际需要。

  这是因为,数字政府是不断成长中的项目,在合作过程中,服务的目标、需求、技术等会不断改变。在传统的招标采购制度下,目标被框死,不可改变。其结果是,到项目完成时,政府得到的只是已过时的解决方案。这被称为“开发—遗忘”怪圈,即到成果验收时,根本无法投入实用,人们已忘记当初为什么要开发它,造成公共资源的巨大浪费。

  问题的关键,在于传统治理建构在等级制基础之上,与现代治理的需要不匹配。因此,必须在制度上有所调整。从实际操作看,“公私合作伙伴关系”(简称为PPP)就是一种成功的制度。

  根据世界银行提供的定义,“公私合作伙伴关系”是指两个主体的长期合约,在该合约中,一个主体获取或建设一种资产或一系列资产,运营一段时期,然后把资产转移给第二个主体。“公私合作伙伴关系”把市场规律引入到公共服务中,从而改变政府的运作方式,通过创新为基础设施增值,使政府能以相同费用提供更优质的产品。

  2003年,英国国防部门通过“公私合作伙伴关系”项目,比传统采购方式节约成本5%—40%。在美国,地方的数字政府与企业建立“公私合作伙伴关系”的模式已达25年,这被称为“无成本契约模式”,如今已广泛应用于各州。

  广东省委省政府全面启动了“数字政府”改革,在2017年底,把它作为全面深化改革18项重大改革任务的第一项。广东省委书记李希主持召开省委深改组会议审定改革方案、作出全面部署,省长马兴瑞担任改革建设领导小组组长,多次调研,制定了总体规划和建设方案,全力推动这项改革。

  首先是,深化体制机制改革。成立了省市县三级政务服务数据管理局,组建起上下协同的信息化管理队伍,并将编办推进审批制度改革、发改委信息化项目的立项审批,公共资源交易平台监管等等这些职能,划转到了政务数据服务局,从而形成了上下贯通、技术与业务融合的集约化管理体制。

  之后,构建了“政企合作、管运分离”的模式,整合了腾讯和三大电信运营商等等最优质的资源,组建了数字广东公司,统一负责“数字政府”的建设、运营和维护,汇集了大数据、网络和运营开发等一批优秀人才,这样有效解决了人才不足和建设机制相对僵化的问题。

  2017年10月,数字广东成立。从诞生第一天起,它便采取了独特的制度设计——“政企合作新模式”,这是一种混合所有制的创新,即“管运分离”。

  数字广东的基础是“1+3”。即三大运营商(即“3”)和腾讯公司(即第一个“1”)共同出资组建数字广东公司,从而实现政府与企业、企业与企业之间的有机互补。

  政府改变以往各部门既是使用者又是建设者的双重角色,把原有分布在各个部门的建设能力集中起来,统一建设、统一运营、统一调度,形成建设能力的集约效应;腾讯作为中国最大的互联网企业,发挥主导作用,做好政府与群众之间的“连接器”;而三大运营商可发挥政府行业经验、网络基础设施方面的优势。

  制度创新激活了政府与企业的创造力,既保证了效率,又集中了资源。

  中山大学数字治理研究中心主任、中山大学中国公共管理研究中心研究员郑跃平表示:“数字广东建设探索出了更为高效的政企合作新模式,通过‘管运分离’,进一步理清了数字政府建设中政府部门、技术公司间的角色与分工,实现优势互补和有效资源整合,提升运转效率和服务质量。”

  用政务互联网思维实现文化融合

  有了制度创新,还要有观念更新。在数字政府建设中,应特别注意三大误区:

  其一,先进技术不等于可用的数据资源,因为数字政府要解决的核心问题不是技术问题。

  其二,庞大数据不等于强大的信息服务能力,不能将数字政府变成资源载体。

  其三,掌控更多信息不等于实现决策最优,还应充分发挥知识的指挥作用。

  数字政府必须以目标为导向,在具体管理中,注重授权于结果。基层的数据收集上来了,最终要落实到用。怎样才算“用好”,政府与企业之间的文化融合至关重要。政务追求严谨,技术追求变化。

  为此,广东省将政务互联网思维在数字政府建设中实践。政务互联网思维,包括用户思维、流量思维、平台思维、跨界思维、整体思维等,在具体操作上,就是以场景为中心。

  场景又译为“情境”,本是影视语言,指无数连续的场景便会组成一个完整的故事。在移动互联网时代,每个人都在移动中,场景化成为生活的常态。在今天,只有通过场景化思维,才能将一个个原子化的个体,串联成为一个整体。而场景化思维,就是聚焦个体,注重用户体验,将产品设计更多围绕用户的实际情况和消费习惯展开。

  为此,数字广东采取了

  “3+3+3”的建设模式。

  第一个3,指三种不同的用户群体,即民众、企业、政府。

  第二个3,指三大应用,包括粤省事移动民生应用、广东政务服务网、协同办公平台。

  第三个3,指三大资源平台,即政务云平台、政务大数据中心、公共支撑平台。

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  在此模式下,打通了数据,以“粤省事”为例,仅用一个微信小程序,就能办理包括社保、出入境、公积金、交管、户政等业务在内的多达上百项民生服务。

  在政务互联网思维的指导下,政府与企业达成了目标与行动的一致性,数字广东的优势也得以充分发挥。

  首先,数字政府需应对高流量、高并发的冲击。

  “粤省事”刚上线,PV量突破1400万,电子社保卡服务刚上线时,达到峰值的2711万PV量。腾讯政府行业总经理王刚说:“像微信红包等更海量的应用,腾讯都支撑过了,应对高并发流量,我们很有经验。”

  其次,数字政府对安全性要求更高。

  广东省数字政府的政务云平台已通过中央网信办政务云最高级别安全审查和可信政务云评估,被评为全国“十佳政务云”。日前还正式通过网络安全等级保护三级测评,成为全国首批通过网络安全等级保护制度2.0标准测评的政务信息系统。

  其三,数字政府需应对海量服务的管理。

  在过去,一些地区在数字政府建设中,往往采用七八家企业同时服务,各做各的系统,每个企业只负责自己那一块,系统难以协同。结果是每个系统都有自己的组织机构和行政区划,但数据都不准,限制了应用。在政务互联网思维指导下,数字广东目前已引入1400多家生态服务厂商,实现了有效管理。

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  建设有温度的数字政府

  值得注意的是,不少数字政府遭遇了这样的尴尬:虽然提供了很多服务,其中大多数却变成手机上的一排按钮,只能摆摆样子,用户很少使用。

  一方面,用户未形成使用数字政府的习惯。毕竟在传统社会中,拥有80%以上社会信息资源的政府,用户对其信息利用率仅为10%,由此形成的“数字鸿沟”需逐渐填平。

  另一方面,数字政府解决不了民众诸多的实际问题,成了“门好进,脸好看,事情依然难办”。

  在数字政府建设过程中,“百姓爱不爱用”是一个硬指标。要让用户真正用起来,关键在让数字政府变得更有温度,能实实在在地解决问题。

  为了实现这一目标,数字广东在具体技术上做了许多创新。正如数字广东公司副总工、“粤省事”产品负责人田熙清说:“大家知道,腾讯是一个2C的公司,刚开始做政府,我们也很发怵。到底怎么做?也要不断学习。但腾讯的优势是什么?就是我们对C端比较熟悉,这就需要发挥我们的优势。我们不懂政府,但只要能从G2C的角度出发,关注用户的体验,我们就能为老百姓做一点事情,这也是数字广东的使命。”

  首先,简化身份认证。

  通过智能人脸识别技术,免去用户输入密码等“反人性化设计”,只需对准手机的前置摄像头,用普通话大声读出数字,就能完成识别认证,并可在线办理相关业务。目前“粤省事”已关联了用户的驾驶证、行驶证、社保卡、公积金、护照、居住证等多类证件。不仅可以查询医保余额、社保缴纳、养老补助等,而且不用再担心办事忘带证件,比如忘带驾驶证,在路面查验时,出具“粤省事”上的电子证照,具有同样的效力。

  其次,简化办事程序。

  “粤省事”上线一年后,86%的事项已经实现了零跑动,仅出入境照片免费这一项,便为公众节约了近1亿元。此外,申报材料数量减少了近56%,企业开办的时间压缩到了5个工作日之内。通过一站式掌上办理政务服务,办事只需“最多跑一次,最多填一次”。

  其三,针对具体需要提供简化程序。

  每年6月,教育厅就业中心要为学生统一办理就业报到证,根据相关规定,毕业生到就业单位报到时,必须持该证。不少人学生已在外省实习,还要回广东来取,万一弄丢了,补办起来很难。通过电子印章技术,通过人脸识别技术,学生在外地就可下载这一证件,既提高了办事效率,又为学生减负。2019年,广东省共有71万毕业生,能得到实实在在的帮助,他们当然爱用“粤省事”。

  其四,关注弱势群体。

  广东省很多老年人长年在海外生活,每半年回国领一次养老金,现在只需在海外用“粤省事”刷脸,养老金便到账了。此外,广东省有4000万外来劳务工,经常出现劳动纠纷。“粤省事”开辟了相关服务,不用跑一趟,即可实现劳动仲裁。

  类似的便民措施还有许多。为提升用户体验,数字广东的开发团队甚至连“粤省事”中屏显字体的大小都会深入讨论。调查结果表明,在政务服务中,中老年用户占大多数,“粤省事”因此采用了界面更友好的大字体。

  正如郑跃平所说:“和以往政府信息化、云平台和大数据中心建设不同,数字广东强调需求和应用导向,紧密围绕‘服务谁、服务什么、如何服务’来构建针对市民、企业及政府的建设模式。这不仅提升了服务效率和体验,也打通了系统开发、服务提供、数据治理、智能建设等,形成数字政府建设过程中资源、要素流动与整合的完整闭环。”

  王刚说:“所谓政务互联网思维,就是怎么去把政务信息化建设的一个严谨性和互联网技术结合起来,我觉得这是最难的一点。”

  让更多人享受到数字政府的红利

  十九大报告中指出:“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。”

  调查表明,在我国,用云量每增长1点,GDP大致增加230.9亿元,而数字政府建设直接推动了用云量的提升。众所周知,现代城市的价值在于推动社会经济合作的组织化,从而降低合作成本、沟通成本。在过去的几十年中,全球生产力发展主要来自组织化的贡献,而数字政府将其提升到前所未有的高度。

  据媒体报道,广东政务服务网,可实现全省一站式开办企业,打通商事登记、定点刻章等4个环节,实现开办企业平均时间从16工作日缩短至5个工作日,实现群众跑腿次数从5次减少至最多跑1次。

  面向全省1200万商事主体的移动应用平台“粤商通”,在全国首先实现政务服务线上线下“免证办”,目前平台已支持投资项目备案证、营业执照、食品经营许可证、药品经营许可证、税收完税证明、建设工程规划许可证、高新技术企业证等20种常用电子证照,实现136项高频事项线上办理免提交证照。

  学者盛保晨撰文指出:“世界银行每年对全球190个经济体的营商环境进行跟踪研究,结果发现,良好的营商环境每使开办企业需要的时间减少10天,就会使投资率增长0.3%,使GDP的增长率增加0.36%。”在今天,推动组织化就是在推动高质量生产,数字政府释放出巨大能量。

  “数字广东真正打破了政府内部的数据孤岛问题,将散落在各部门的数据有效地连接起来,充分发挥了大数据的力量。既帮助政府有效决策,大幅提高了工作效率,又减少了政府之间的协调问题,减少了老百姓的办事成本,非常具有典型性,非常值得在全国范围内推广。”《比较》研究部主管、学者陈永伟表示。

  通过数字广东,办事更方便了,营商条件更好了,政府效率也提升了,实现了三赢。据了解,未来通过广东政务服务网,民众和企业只需一个账户,一次登录就可“一网通办”,将有越来越多的事项可实现网上申请、网上办理,从支付到物流到评价体系,让更多人享受到数字政府的红利。

  数字广东正在路上,清华大学经管学院朱恒源教授的评价是:“新的信息技术将重构整个社会的沟通方式。数字广东利用新信息技术,服务于政府对群众的服务,共建、共享、共治,促进了社会建设的现代化。”

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